Späť Verzia pre tlač

Medzinárodný menový fond - konzultačná misia podľa článku IV - Predbežné závery, 10. novembra 2004

aktualizované dňa: 06. 06. 2005

Slovenská republika - 2004 konzultačná misia podľa článku IV
Predbežné závery, 10. novembra 2004

1. Vstup Slovenska do Európskej únie 1. mája bol dôležitým míľnikom a zároveň uznaním jeho úspechov. V priebehu niekoľkých uplynulých rokov produkcia značne vzrástla, inflácia sa znížila a došlo k poklesu fiškálnej a vonkajšej nerovnováhy. Aj keď nezamestnanosť zostáva vysoká, hospodársky rast Slovenska je v porovnaní s ostatnými krajinami Višegrádskej štvorky priaznivý, pričom produkcia ekonomiky sa v ostatnom čase zvýšila aj vďaka expanzii výrobných kapacít. Tieto výsledky v nemalej miere odrážajú zdravé makroekonomické riadenie a zlepšenie podnikateľského prostredia, ktoré je výsledkom privatizácie štátnych podnikov, reštrukturalizácie bánk, zjednodušenia postupov pri zakladaní spoločností a deregulácie trhu práce. Kompetentné orgány predpokladajú vstup do ERM2 do roku 2006 a prijatie eura do januára 2009; na konci roka 2003 Slovensko už spĺňalo maastrichtské kritériá pre úrokovú sadzbu a dlh verejných financií.

2. V budúcnosti stojí pred kompetentnými orgánmi výzva splnenia maastrichtského kritéria pre infláciu a fiškálny deficit, pri súčasnom zabezpečení rastu zamestnanosti a hospodárstva. Po prvé, miera inflácie, aj napriek jej poklesu, zostáva výrazne nad priemerom eurozóny a preto si jej znižovanie na maastrichtskú úroveň vyžiada ďalšie úsilie. Znižovanie úrokových sadzieb a fiškálne stimuly by mohli, v kombinácii s ostatnými faktormi, vyvolať rast dopytovej inflácie. Po druhé, dodatočná fiškálna konsolidácia bude ťažšia, najmä vo svetle nákladov na zavedenie druhého piliera dôchodkovej reformy. Po tretie, pokračovanie v štrukturálnych reformách zostáva kľúčovým predpokladom zníženia nezamestnanosti v strednodobom horizonte a zabezpečenia príjmovej konvergencie na západoeurópsku úroveň.

Krátkodobý výhľad

3. Hospodárky rast sa zrýchlil a rozšíril aj na domáci sektor, k čomu napomáhajú makroekonomické politiky. Očakávame, že cieľ deficitu všeobecnej vlády bude v roku 2004 splnený s rezervou, najmä vzhľadom na nižšie než predpokladané spolufinancovanie projektov z fondov EÚ, ako aj vďaka mierne vyšším daňovým príjmom v porovnaní s rozpočtom. Ale ak berieme do úvahy znižovanie v oblasti priamych daní a predpokladané čisté transfery z EÚ, by fiškálny impulz mohol tento rok predstavovať približne 3 percenta HDP. Menová politika podporila ekonomickú aktivitu znížením hlavných sadzieb centrálnej banky o 200 bázických bodov do júla tohto roka, čím sa dvojtýždňová repo-sadzba dostala na úroveň 4,5 %. Okrem toho, Národná banka Slovenska (NBS) intervenovala na devízovom trhu v snahe obmedziť zhodnocovanie výmenného kurzu. Tieto politiky, spolu s rastom reálnych miezd a zachovaným tempom prílivu zahraničných investícií, výrazne podporili domáci dopyt zo strany súkromného sektora. Predpokladáme, že deficit bežného účtu v roku 2004 dosiahne 3 %, čo je mierny nárast v porovnaní s predchádzajúcim rokom, a však výrazne pod limitom udržateľnosti (ktorý odhadujeme na 6 % HDP). Celkovo sa reálny rast HDP predpokladá na úrovni 5 % v rokoch 2004-05, pričom jeho skladba sa bude posúvať smerom k domácim zdrojom. Stále vysoké ceny ropy a pomalší než predpokladaný hospodársky rast v západnej Európe predstavujú riziko spomalenia rastu.

4. Misia vidí určité riziká vo výhľade inflácie. Inflácia zostala v roku 2004 vysoká (predpoklad k ultimu roka 2004 je 6,5 až 7 %), najmä v dôsledku úprav nepriamych daní a regulovaných cien, pričom v budúcom roku, po odznení týchto jednorazových efektov, sa predpokladá jej pokles. Avšak analýza misie poukazuje na to, že ekonomika môže byť blízko svojho potenciálu hospodárskej politiky, pričom existujú dôkazy o náraste cien a miezd v neobchodovateľnom sektore. Inflačné tlaky vyplývajú tiež z predchádzajúcich stimulov, ako aj zo sekundárnych účinkov vyšších cien ropy, regulovaných cien a nepriamych daní. Vidíme preto riziko, že ak by súčasné trendy pokračovali a nedošlo by k sprísneniu politík, ktoré odporúčame nižšie, môže inflácia meraná rastom spotrebiteľských cien presiahnuť v roku 2005 hornú hodnotu cieľového pásme naposledy publikovaných NBS (3.3 %).

Menová a kurzová politika

5. Menová politika je obmedzovaná snahou dosiahnuť cieľ prijatia eura, ako aj trendom reálneho zhodnocovania výmenného kurzu, spojeného s príjmovou konvergenciou. Výrazné PZI zvýšili exportnú kapacitu ekonomiky, pričom ďalšie investície sa pripravujú. Výsledný rast produktivity a príjmov na Slovensku, v porovnaní s jeho obchodnými partnermi, povedie k udržateľnému zhodnocovaniu meny v strednodobom horizonte, čo je proces, na ktorý NBS nemá vplyv. Toto reálne zhodnocovanie sa bude musieť udiať prostredníctvom pokračujúceho nominálneho zhodnocovania, vyššej inflácie, prípadne ich vzájomnej kombinácie. Aj keď nadmerné nominálne zhodnocovanie bez väzby na rast produktivity by mohlo oslabiť konkurencieschopnosť ekonomiky, trend reálneho zhodnocovania naznačuje, že stratégia spomaľovania nominálneho zhodnocovania v sebe nesie riziko nesplnenia maastrichtského inflačného kritéria do roku 2007.

6. Menová politika sa preto musí zamerať na znižovanie inflácie. Keďže hospodársky rast sa dynamizuje, voľné kapacity v ekonomike sa znižujú a rozpočet naznačuje mierny pozitívny fiškálny impulz v roku 2005, výrazne sa zúžil priestor na ďalšie znižovanie úrokových sadzieb v nadchádzajúcom období. Vzhľadom na inflačný výhľad by len ďalší výrazný prílev peňazí do ekonomiky opodstatnil zníženie úrokových sadzieb, aj to len ako krajné riešenie. Inak by NBS nemala vzdorovať postupnému zhodnocovaniu koruny, ktoré by sprísnilo menové podmienky. Okrem toho, z predvídateľnej intervencie na devízovom trhu môžu jednostranne profitovať špekulanti, čo by mohlo byť pre NBS nákladné. Ďalšie intervencie by rozšírili súvahu NBS a viedli k dodatočným stratám z dôvodu sterilizácie a preceňovania aktív.

7. Akceptáciou postupného zhodnocovania meny v nadchádzajúcom období je možné vyhnúť sa jej ostrejšiemu a prudšiemu zhodnocovaniu v budúcnosti. Dôveryhodný odhad rovnovážneho výmenného kurzu nie je jednoduchý a obsahuje v sebe určitý stupeň voľného úsudku. Preto neuvádzame žiadnu konkrétnu úroveň nominálneho výmenného kurzu, ako úroveň vhodnú v krátkodobom horizonte. Bez ohľadu na to, trvalé prílevy - napriek historicky nízkym úrokovým diferenciálom voči eurozóne - naznačujú, že nerezidenti očakávajú v nasledujúcom období zhodnocovanie koruny. Niekoľko faktorov naznačuje, že reálny výmenný kurz sa v strednodobom horizonte posilní. Po prvé, aj keby sa vonkajší deficit bežného účtu v rokoch 2005-06 dočasne zvýšil, je pravdepodobné, že v strednodobom horizonte zostane pod hranicou udržateľnosti. Po druhé, mzdy na Slovensku sú nižšie ako u jeho konkurentov, dokonca aj po úprave o vplyv produktivity. Po tretie, a to s tým priamo súvisí, cenová úroveň na Slovensku nedosahuje ani polovicu cenovej úrovne v eurozóne, čo je nízke aj po zohľadnení slovenskej príjmovej úrovne. Ak má znižovanie inflácie pokračovať, menová politika bude musieť umožniť reálne zhodnocovanie meny prostredníctvom jej postupného nominálneho zhodnocovania v nasledujúcom období.

8. NBS by mala posilniť svoju komunikáciu smerom k verejnosti s cieľom usmerňovať inflačné očakávania a podporovať na budúcnosť zamerané trendy pri stanovovaní miezd v súkromnom sektore. Firmy by mali sledovať inflačné ciele NBS, aby dokázali zakotviť budúce inflačné očakávania do vyjednávaní o mzdách. Verejný sektor môže prispieť k zmierneniu rastu miezd tým, že vo svojej vlastnej mzdovej politike bude signalizovať význam, ktorý pripisuje dosiahnutiu tohto cieľa.

Fiškálna politika

9. Sprísňovanie menových podmienok by malo byť sprevádzané ďalšou fiškálnou konsolidáciou. Vzhľadom na silnú hospodársku expanziu by bola v roku 2005 želateľná mierne prísnejšia fiškálna politika a, ako minimum, striktná implementácia rozpočtu. Cieľ rozpočtového deficitu na rok 2005 vo výške 3,8 % HDP - čo je blízko k predpokladanej úrovni roku 2004 - odráža náklady na zavedenie druhého piliera dôchodkovej reformy, blížiace sa 0,5 % HDP, ako aj vyššie výdavky v súvislosti s EÚ. Po zohľadnení čistých transferov z EÚ a vylúčení nákladov na dôchodkovú reformu implikuje rozpočet fiškálnu expanziu na úrovni 0,25 % HDP. Chápeme, že opätovné otvorenie diskusií o rozpočte a nájdenie dodatočných štrukturálnych výdavkových opatrení by mohlo byť v tomto štádiu zložité vzhľadom na rozsah nedávno uskutočnených reforiem. Vo svetle uvedeného je potrebné konštatovať, že odvody do systému sociálneho zabezpečenia boli v roku 2004 sklamaním a predstavujú riziko aj v roku 2005. Za týchto okolností bude nevyhnuté prijať opatrenia na kompenzáciu uvedeného rizika. V každom prípade by sa výdavky mali obmedziť len na rozpočtovanú úroveň. Všetky príjmy naviac oproti rozpočtu, plynúce z vyššieho ekonomického rastu oproti predpokladom, je potrebné použiť na zníženie deficitu a príjmové výpadky z titulu nižšie než očakávaného rastu či iných príčin by mali byť kompenzované znížením rozpočtových výdavkov. Táto asymetria by tiež pomohla neodkladať fiškálne úpravy na rok 2006 (volebný rok) alebo 2007, kedy je naplánované podstatné zníženie deficitu.

10. Odporúčame prijať ambicióznejší cieľ rozpočtového deficitu na rok 2007 a presunúť niektoré úspory na strane výdavkov z roka 2007 na rok 2006, s cieľom vyhnúť sa nadmernému hromadeniu fiškálnych úprav do úzkeho časového obdobia. Po roku 2005 je cieľom trojročného rozpočtového rámca znížiť do roku 2007 deficit na 3 % HDP, teda na maastrichtskú úroveň. Ale preto, že rok 2007 je testovacím dátumom pre zavedenie eura, by stanovovanie cieľov deficitu bez akejkoľvek rezervy mohlo byť vzhľadom k splneniu maastrichtských kritérií rizikové. Ak sa kompetentné orgány nebudú usilovať o nižší deficit (povedzme 2,5 % HDP), toto kritérium by nemuselo byť splnené v prípade výskytu aj relatívne malých šokov.

11. Dosiahnutie požadovaného zníženia deficitu si môže vyžadovať silnejší fiškálny rámec. Fiškálna politika čelí veľkej úlohe spojiť dodatočnú konsolidáciu s očakávanou dôchodkovou reformou, znížením priamych daní a vyššími výdavkami na projekty s financovaním EÚ. Toto si vyžaduje trvalé zníženie reálneho rastu primárnych výdavkov verejných financií zo súčasnej ročnej úrovne vo výške približne 6% - aj keď je toto číslo vyššie z dôvodu zdrojov, ktoré sa uvoľnili z EU - na približne 1% ročne (tak, aby bol splnený odporúčaný cieľ na rok 2007). Na dosiahnutie cieľov fiškálnej konsolidácie bude pravdepodobne potrebné vytvoriť strednodobý fiškálny rámec založený na záväzných výdavkových stropoch ako aj zaviesť nominálne bilančné ciele. Systém založený na hornom ohraničení primárnych výdavkov zvýrazní potrebu opatrení, ktoré zabezpečia trvalé fiškálne úspory a disciplínu pri zostavovaní príslušných politík. Posilnenie spolupráce medzi ústrednou a miestnou štátnou správou bude dôležité pre úspech tohto procesu.

12. Potrebné zefektívnenie primárnych výdavkov by malo byť umožnené pokračovaním reforiem a zameraním sa na udržanie hospodárskeho rastu. Možno očakávať, že reformy v systéme sociálnych dávok - vrátane zavedenia aktivačného príspevku - povedú k zníženiu výdavkov a zároveň budú stimulovať mieru participácie. Dodatočné úspory v tejto oblasti možno docieliť postupným odstránením poskytovania výhod pri predčasnom odchode do dôchodku, prehodnotením systému poskytovania invalidných dôchodkov, zamedzením zneužívaniu systému a zlepšením riadenia Sociálnej poisťovne. Očakáva sa, že reforma zdravotníctva zastaví rast nedoplatkov v tomto systéme, pričom verejné výdavky na zdravotnú starostlivosť sa majú v roku 2005 výrazne zvýšiť. Zo strednodobého hľadiska bude potrebné, aby toto zvýšenie bolo sprevádzané zlepšenou správou systému a obmedzením základného balíčka bezplatnej zdravotnej starostlivosti. Máme za to, že zámerom vlády je zamedziť neefektívnemu využívaniu prostriedkov vo všetkých rozpočtových kapitolách, k čomu je však potrebné dopracovať politiky s cieľom jasne určiť zdroj ďalších trvalých úspor vo výdavkoch na roky 2006 a 2007. Aby došlo k podpore rastu, mali by tieto úspory smerovať do oblastí, ktoré zabezpečujú realizáciu projektov financovaných zo zdrojov EU a mali by byť docielené pokračovaním reštrukturalizácie neefektívnych sektorov, akým sú napríklad železnice. Okrem toho odporúčame, aby boli pozorne preskúmané výdavky na dotácie a najmä do poľnohospodárstva, ktoré pravdepodobne nezvýšia potenciálny hospodársky rast krajiny.

13. Vítame pokračovanie zlepšení vo finančnom riadení, avšak nový mimorozpočtový fond predstavuje prekážku pre fiškálnu transparentnosť . Nová Agentúra na riadenie dlhu a likvidity už produkuje výrazné úspory na verejnom dlhu a nedávno zriadená Štátna pokladňa tiež významne prispieva k dosiahnutiu finančnej kontroly napriek istým dočasným medzerám v dátach na výdavkovej strane štátneho rozpočtu. Avšak s poľutovaním konštatujeme, že parlament sa nedávno rozhodol opäť zriadiť mimorozpočtový environmentálny fond. Zaradenie väčšiny mimorozpočtových fondov do štátneho rozpočtu na konci roka 2001 - vrátane pôvodného environmentálneho fondu - bolo kľúčovým prvkom pre zabezpečenie transparentnosti, hlavne z dôvodu parlamentného dohľadu nad vládnymi výdavkami. Dúfame, že nový environmentálny fond nevytvorí precedens pre ďalšie zvraty vo fiškálnej transparentnosti.

Zavedenie Euro meny

14. Vyššie odporúčané makroekonomické politiky sú predpokladom pre úspešnú účasť Slovenska v mechanizme výmenných kurzov ERM2. Zodpovednosť za plnenie cieľov stratégie pre zavedenie Euro meny spočíva nielen na NBS, ale aj na vláde. Obzvlášť dôležitá je vierohodnosť stratégií na splnenie inflačných a fiškálnych kritérií; nesplnenie ktoréhokoľvek z maastrichtských kritérií by malo za následok dlhšie a pravdepodobne obtiažnejšie zotrvanie v mechanizme výmenných kurzov ERM2. Pokračovanie zavádzania štrukturálnych úspor vo výdavkoch s cieľom udržať vyššie spomenutý klesajúci trend fiškálneho deficitu je nevyhnutné na zmiernenie obáv trhu, že maastrichtstké kritérium v oblasti deficitu nebude splnené. Taktiež pretrvávajúce úsilia v štrukturálnej oblasti by mali aj naďalej zvyšovať odolnosť hospodárstva voči nárazovým zmenám, okrem iného aj zvýšením pružnosti trhu práce. Toto bude obzvlášť dôležité potom, ako Slovensko príde o svoju vlastnú menu.

Štrukturálne otázky a otázky finančného sektora

15. Riešenie nezamestnanosti ako zásadného spoločenského problému si vyžaduje komplexný prístup zahŕňajúci školstvo, zvýšenie mobility práce a zmeny v daňovom systéme. Nedávne reformy v zákonníku práce a v systéme sociálnych dávok sú jasnými krokmi správnym smerom. Možno očakávať, že v najbližšom období budú stimulovať zamestnanosť najmä odstránením obmedzení týkajúcich sa vedľajšieho pracovného pomeru, zmiernením ustanovení o rozviazaní pracovného pomeru dohodou a zmenšením priestoru pre zneužívanie systému poberania dávok v nezamestnanosti. Napriek tomu na výrazné zníženie nezamestnanosti sú potrebné dodatočné politiky. Po prvé, kvalita a relevantnosť vysokoškolského vzdelania by sa mala zlepšiť a odborné vzdelávanie by malo prejsť reformou, aby spĺňalo požiadavky vyvíjajúceho sa trhu práce. Privítali sme nedávnu spoluprácu medzi súkromným sektorom, univerzitami a Ministerstvom školstva s cieľom prispôsobiť prípravu absolventov potrebám trhu. Rozsah týchto úsilí by mal byť rozšírený, keďže potreby trhu sa budú aj naďalej vyvíjať rýchlym tempom. Po druhé, dostupnosť bývania obmedzuje mobilitu práce. Vláda by mala podnecovať finančne dostupnejšiu bytovú výstavbu v oblastiach, kde dochádza k silnému rastu zamestnanosti. Po tretie, priority pre rozvoj dopravnej infraštruktúry by mali taktiež zohľadniť potrebu napojenia východných regiónov s vysokou nezamestnanosťou na centrá ekonomickej aktivity. Po štvrté, vláda bude musieť aj naďalej hľadať spôsob, akým znížiť odvodové zaťaženie. Aj keď daňová reforma odstránila deformácie, napomohla investíciám a zlepšila daňovú správu, zároveň presunula časť zaťaženia z kapitálu na prácu, čím sa vytvárajú väčšie stimuly pre kapitálovo náročnejšie činnosti ako pre rast zamestnanosti.

16. Efektívne právne prostredie a právna istota sú potrebné pre prilákanie malých a stredných podnikov, ktoré sú hnacou silou tvorby pracovných miest vo väčšine krajín. Z tohto titulu vítame nový zákon o obchodnom registri, ktorý značne skrátil, štandardizoval a zjednodušil proces zápisu firiem. Taktiež vítame návrh nového zákona o konkurze, ktorým sa momentálne zaoberá parlament a ktorého cieľom je upraviť a zrýchliť konkurzné konanie, posilniť práva veriteľov, zmenšiť priestor pre voľnú úvahu konkurzných sudcov a zabezpečiť náhodné pridelenie vecí sudcom s cieľom zredukovať priestor pre korupciu. Ďalšou úlohou je zlepšiť fungovanie súdov tak, aby bolo možné využiť zlepšenie právneho rámca. Zámerom vlády je prilákať novú vlnu investícií najmä do znevýhodnených regiónov a to poskytnutím výrazných daňových stimulov. Aj keď investičné stimuly bežne využívajú aj iné krajiny tohto regiónu, mali by byť nasadzované tak, aby boli efektívne z nákladového hľadiska a aby podporovali investície, ku ktorým by inak nedošlo.

17. Dostupné ukazovatele ukazujú, že bankový sektor Slovenskej republiky je zdravý, avšak je potrebné pozorne sledovať novovznikajúce riziká. Ziskovosť bánk je solídna, klasifikovaných úverov je menej a sú k nim vytvorené opravné položky v primeranej výške, úverová činnosť bánk opäť rastie hlavne v dôsledku rastúceho počtu spotrebných úverov. Avšak tento rast v spotrebných úveroch vystavuje finančný sektor novým rizikám, ktoré sú zvýraznené tým, že dostupné štatistiky nezachytávajú dodatočné úvery poskytované nebankovými inštitúciami. Rozšírenie zberu údajov je preto nevyhnutné na posilnenie schopnosti vykonávať dohľad. Hlavne NBS bude musieť získavať komplexné údaje o aktívach a záväzkoch domácností. Privítali sme inštitučné zlepšenia, ktoré zlepšili efektivitu bankového dohľadu - o čom svedčí aj vykonanie preverenia u všetkých bánk v priebehu posledných dvoch rokov. Bankový dohľad by teraz mal primerane a včas reagovať na výsledky previerok a mal by zlepšiť svoju schopnosť vykonávať účinný konsolidovaný dozor. Možno očakávať, že výkon integrovaného dohľadu nad finančným trhom presunom Úradu pre finančný trh pod NBS s účinnosťou od roku 2006 prinesie synergické efekty, avšak nemal by odpútavať pozornosť od potreby zabezpečenia účinného dohľadu nad finančným sektorom.

18. Doprivatizačný plán vlády prispeje k lepšej alokácií zdrojov a napredovanie reformy trhu s výrobkami bude taktiež motivátorom rastu. Predaj Slovenských elektrární bude znamenať úspešnú doprivatizáciu strategických podnikov. Trh s elektrickou energiou a trh so zemným plynom budú v zmysle plánov otvorené pre konkurenciu a vláda by mala zabezpečiť vyváženosť vzťahov medzi súčasnými dodávateľmi, odberateľmi a alternatívnymi dodávateľmi týchto statkov. Aj keď je trh už teoreticky liberalizovaný pre veľkoodberateľov, tarifná štruktúra uplatňovaná voči odberateľom zjavne bráni skutočnej súťaži medzi súčasnými a budúcimi dodávateľmi.

Slovensko zavádza mimoriadne rozsiahle reformy. Ich zavŕšenie a udržanie si aj naďalej bude vyžadovať odhodlanie. Vysporiadanie sa s touto výzvou v najbližšom období bude kľúčové pre úspešnú účasť Slovenskej republiky v Eurozóne. Chceme štátnym orgánom zaželať veľa šťastia v ich úsilí a poďakovať sa im za ich úzku spoluprácu s misiou a za ich veľkorysú pohostinnosť a za podnetné diskusie.

(English version)

Príloha: